Misslingt eine Ausbildung oder der Einstieg ins Berufsleben, so bedeutet dies vielfach der Anfang einer Entwicklung, die über viele Stationen schliesslich als "Fall" in der Sozialhilfe erscheint. Die Sozialhilfestatistik zeigt entsprechend nur einen Teil des Problems an, das sich dahinter verbirgt. Kommen Jugendliche zur Sozialhilfe ist es vielfach schon sehr spät oder zu spät, um noch positive Veränderungen herbeizuführen. Der Turnaround lässt sich oft nicht mehr oder nur noch mit sehr grossem Aufwand für alle Beteiligten schaffen. Es droht nicht selten die chronische Abhängigkeit von der Sozialhilfe oder andern Hilfesystemen. Angesichts des jugendlichen Alters und der voraussichtlich langen Unterstützungsdauer sind damit für die Öffentlichkeit oder die Sozialwerke besonders hohe Kostenfolgen verbunden. Die Gesellschaft und die Sozialhilfe haben daher ein eminentes Interesse daran, dieses strukturelle Armutsrisiko zu beseitigen und die Chancen Jugendlicher bei der Ausbildung und beim Berufseinstieg zu verbessern. Im Kampf gegen die Armut kommt dem Risiko des verfehlten Berufseinstiegs eine entscheidende Bedeutung zu. Darauf hat die SKOS bereits in früheren Jahren hingewiesen und viele der Empfehlungen bleiben unverändert aktuell3. Die gegenwärtig günstige Wirtschaftslage bietet jedoch besonders gute Voraussetzungen, um strukturelle Veränderungen bei den Angeboten für Jugendliche und junge Erwachsene vorzunehmen und sie damit wirksamer vor Armut zu schützen. 1 BFS,
Die Schweizerische Sozialhilfestatistik 2004
Die mangelnde Integration der Eltern führt dazu, dass diese ihre Kinder in schulischen Belangen kaum unterstützen und beraten können. Sprachprobleme treten hinzu. Nicht nur Bildungsferne des Elternhauses, bisweilen auch Bildungsfeindlichkeit wirkt sich negativ auf die Jugendlichen aus. Davon sind insbesondere Mädchen und junge Frauen, deren Ausbildung, wie vormals in unserer Gesellschaft, von Zugewanderten oft nicht gefördert oder gar behindert wird 4. Der Anteil der 18- bis 25-jährigen Frauen mit Migrationshintergrund liegt mit 52,5 Prozent leicht über jenem der Männer in der vergleichbaren Alterskategorie. Dabei fällt auf, dass diese jungen Frauen relativ früh Kinder haben, nicht selten auch als Alleinerziehende, und dass ihnen damit der Weg zu einer beruflichen Qualifikation einstweilen erschwert ist. Ausbildungslosigkeit gilt als Hauptgrund für spätere Arbeitslosigkeit und als Ursache für Sozialhilfebezug junger Erwachsener. 65 Prozent der Sozialhilfebezüger im Alter von 18 bis 25 Jahren sind ohne Berufsausbildung (gegenüber 46 Prozent aller Sozialhilfebezüger und 23 Prozent der GesamtBevölkerung5). Als unqualifizierte Arbeitskräfte ist es für diese Jugendlichen angesichts der relativ hohen fixen Lebenshaltungskosten (insbesondere Kosten für Wohnung und Krankenkassen) besonders schwierig, ein Einkommen zu erzielen, aus dem sich der Lebensunterhalt bestreiten lässt. überdies sind wenig Qualifizierte in besonderem Masse von konjunkturellen Schwankungen betroffen, so dass sie leicht ihre Stellen verlieren. Aber auch gut qualifizierte Jugendliche, selbst mit akademischen Abschlüssen, stehen heute vor vielen Hürden beim Berufseinstieg. Unternehmen sind oft nicht bereit, die Einführungskosten zu tragen. So wird bei der Besetzung von Stellen regelmässig Berufserfahrung vorausgesetzt, was junge Absolventinnen und Absolventen von Studienabschlüssen oder Berufsausbildungen von vornherein ausschliesst. Um sich die nötigen Erfahrungen anzueignen, sind Viele darauf angewiesen, in den ersten Jahren auf kaum bezahlte Praktika auszuweichen, welche zunehmend auch von der unter finanziellem Druck stehenden öffentlichen Verwaltungen angeboten werden. Dadurch sind junge Erwachsene, obwohl sie arbeiten, oft erst ein oder zwei Jahre nach ihrem Abschluss in der Lage, ein Existenz sicherndes Einkommen zu erzielen. In diesem Zusammenhang drückt die SKOS auch ihre Sorge zum diskutierten Ausschluss von Ausbildungsabgängern aus der Arbeitslosenversicherung.
4 Probleme
der Integration von Ausländerinnen und Ausländern in der Schweiz,
Bericht des Bundesamtes für Migration, 2006.
Diesen Initiativen ist gemeinsam, dass sie in der Regel aus den jeweiligen Systemen der Schule, der Berufsbildung, der Sozialdienste, der Wirtschaft heraus entwickelt und wenig koordiniert wurden. Sie stellen Reaktionen auf konjunkturelle Gegebenheiten dar, ohne den strukturellen Veränderungen in der Arbeitswelt und den veränderten Kompetenzen und Verhaltensweisen Jugendlicher hinreichend Rechnung zu tragen. Die Massnahmen orientieren sich jeweils kurzfristig am aktuellen Markt der Lehrstellen und versuchen Nachfrage und Angebot besser aufeinander abzustimmen. Wo dies nicht gelingt, werden überbrückungen und kurzfristige Entlastungsmassnahmen ergriffen. Diese bringen nur für kurze Zeit eine Lösung und verschieben teilweise die Probleme auf einen späteren Zeitpunkt. Eine
gezielte Koordination der verschiedensten Initiativen lässt sich am
ehesten im lokalen Kontext beobachten. Die vorrangig betroffenen Politikbereiche,
insbesondere die Wirtschaft- und Arbeitsmarktpolitik, die Bildungspolitik,
die Integrations-, Familien- und Sozialpolitik handeln indes recht unabhängig
voneinander. Und da die Zuständigkeiten für das genannte
Problem auf lokaler, kantonaler und nationaler Ebene angesiedelt sind,
ist ein abgestimmtes Handeln oft kaum auszumachen. Die zersplitterte Verantwortung
für die Finanzierung der verschiedenen Massnahmen trägt das ihre
dazu bei, koordiniertes Handeln zu erschweren.
Neben Sprachkompetenzen sind hier vor allem auch Sozial- und Selbstkompetenzen zu erwähnen, die in einem viel früheren Entwicklungsstadium erworben werden. Namentlich für Kinder aus Migrantenfamilien, aber längst nicht nur für diese, sind Angebote im Vorschulbereich, aber auch die Elternarbeit sehr wichtig. Schule, Ausbildung und Einstieg ins Berufsleben werden als klar voneinander getrennte Entwicklungsphasen konzipiert und wahrgenommen. Man spricht entsprechend von übergängen, überbrückungen und Nahtstellen. Der Prozess der Integration in die Arbeitswelt, welcher eine wirtschaftlich eigenständige Lebensführung ermöglichen soll, erweist sich jedoch immer mehr als ein Kontinuum. Entsprechend sind Massnahmen nicht nur als 'Anschlüsse' und kurzfristige Angebote und Interventionen zu konzipieren, sondern als der Entwicklung angepasste Angebote mit Perspektive. Gerade für schwach qualifizierte Schulabgängerinnen und Schulabgänger bestehen heute wenig Optionen. Die Schaffung einer Zertifikatslehre könnte als Beispiel dienen, diesen Jugendlichen eine Perspektive über ein Jahr hinaus zu eröffnen, damit sie sich nicht von Kurzzeitangebot zu Kurzzeitangebot durchhangeln müssen. Gerade in dieser Lebensphase wirkt es belastend, wenn mit jedem Einstieg in ein Programm bereits wieder die Frage im Raum steht, wie es denn weiter gehen soll. Dies kommt dem ausgeprägten Bedürfnis dieser Jugendlichen nach Anerkennung nicht entgegen. Die Berufsausbildung der privaten Lehre, wie sie die Schweizerische Praxis prägt, hat ihre unbestreitbaren Stärken, an denen festzuhalten ist. Der Markt kann es allein jedoch nicht 'richten'. Gerade schlecht qualifizierte Schulabgängerinnen und Schulabgänger gehen nicht selten leer aus. Es braucht neben den privaten Lehrstellenangeboten auch Angebote der öffentlichen Hand, denn das Recht auf eine Ausbildung muss ordnungspolitischen überlegungen vorgehen. Die Schäden für die Gesellschaft sind zu gross, wenn jährlich einige tausend Jugendlicher ohne berufliche Grundausbildung bleiben. Heute
tut sich nach Abschluss der obligatorischen Schulzeit ein Vakuum auf, das
vor allem leistungsschwache Schülerinnen und Schüler gefährdet. Ohne längerfristige Perspektive, abgewertet durch zahllose Absagen
auf Stellenbewerbungen, ohne die Sozialkontrolle eines Elternhauses oder
eines Schulsystems laufen sie Gefahr, auf eine 'Hänger-Laufbahn' abzugleiten
mit den entsprechenden Folgen. Weil von diesem Zeitpunkt an niemand mehr
für diese Jugendlichen 'zuständig' ist, fehlt es nicht nur an
einer statistischen Erfassung dieser Jugendlichen, sondern auch an einem
verbindlichen 'Nachfassen'. Oftmals sind es Polizeibehörden oder Fürsorgebehörden,
die als erstes wieder mit diesen Jugendlichen in Kontakt kommen.
Die Jugendlichen haben dann schon einen Parcours durchlaufen, der ihnen schon einiges an Misserfolgen eingetragen hat. Verlorenes Selbstvertrauen oder übersteigerte Geltungssucht lassen sich gleichermassen beobachten. Die Sozialhilfe kann mit ihren äussert beschränkten Mitteln nur versuchen, bereits entstandene Schäden zu beheben. Insbesondere ist es ihre Aufgabe zu helfen, verpasste Ausbildungen nachzuholen oder zur Erwerbstätigkeit zu motivieren. Dazu fehlen ihr aber weitgehend die personellen Ressourcen. Zudem gilt es zu versuchen, ein dem Lebensalter angepasstes Sozialverhalten zu fördern und durch Art und Höhe der Unterhaltszahlungen die richtigen Anreize zu setzen. In diesem Zusammenhang hat die SKOS auch Praxishilfen für Jugendliche und junge Erwachsene in der Sozialhilfe ausgearbeitet und in ihren Richtlinien auf die besondere Situation dieser Altersgruppe Rücksicht genommen6. 6 SKOS, Richtlinien für die Ausgestaltung und Bemessung der Sozialhilfe, Praxishilfen, Kapitel H.11, 5 Ganz grundsätzlich ist jedoch festzuhalten, dass die Sozialhilfe kaum Mittel hat und auch nicht die richtige Instanz ist, um Ausbildungslosigkeit, Arbeitslosigkeit und Armut bei jungen Erwachsenen wirksam zu bekämpfen. Für dieses gesellschaftliche Problem ist sie der falsche Reparaturbetrieb. Sie muss deshalb mit aller Deutlichkeit darauf hinweisen, dass sich hinter dem Problem strukturelle Ursachen verbergen und dass weder eine Missbrauchsdebatte noch die Zuweisung von Schuld an die Jugendlichen selber der Sache gerecht werden. Die
Sozialhilfe sieht sich denn auch aufgerufen, eine umfassendere und langfristige
Strategie zur Armutsbekämpfung bei Jugendlichen einzufordern, welche
von allen relevanten gesellschaftlichen Akteuren und staatlichen Ebenen
mitgetragen wird. Sie kann aber aus ihrer beschränkten Perspektive
und mit ihren beschränkten Mittel selber keine eigene Strategie entwickeln,
sondern nur bei einer integrierten Strategie mitwirken. Dazu ist sie bereit.
Bereits dort werden Weichen gestellt. Die Risiken von beruflichen Integrationsschwierigkeiten lassen sich während der ganzen Schulzeit und nicht erst bei Abschluss der Sek.1 Stufe erkennen. Rechtzeitige Interventionen und Präventionsmassnahmen in einem frühen Stadium sind erforderlich. Aus einer Lebenslaufsperspektive erscheinen die einzelnen Entwicklungsschritte als Kontinuum und nicht als Abschnitte, denen die Gefahr von lebensbestimmenden Brüchen innewohnt. Ein Ausbau des Frühbereichs und der Elternarbeit sind wichtige Elemente einer solchen Strategie. Familienpolitische Massnahmen haben langfristig positive Wirkungen. Recht und Pflicht auf Ausbildung Jeder Jugendliche sollte eine berufliche Grundausbildung machen. Zwar schützt diese nicht in jedem Fall vor späterer Erwerbslosigkeit, doch schafft jede Ausbildung doch bessere Chancen, das Leben aus eigener Kraft zu bestreiten. Aus Sicht der Sozialhilfe ist das Recht auf Ausbildung von besonderer Bedeutung. Gerade bei Jugendlichen in der Sozialhilfe wird gelegentlich der Aufnahme einer unqualifizierten Arbeit der Vorrang gegenüber einer beruflichen Qualifizierung gegeben, weil damit eine Ablösung von der Sozialhilfe erfolgen kann. Dies ist eine kurzfristige Sichtweise, denn Qualifizierungen sind aus Sicht des Sozialstaates Investitionen. Eigentlich wäre es wichtig, auch eine Pflicht auf Ausbildung über die Schulpflicht hinaus einzufordern. In jedem Fall sollten Jugendliche von allen Stellen, mit denen sie zu tun haben, einen erheblichen Druck verspüren, eine Grundausbildung zu absolvieren. Wo die sozialen Leistungssysteme Gegenleistungen einfordern können, sollten sie bei Jugendlichen das Hauptgewicht auf die Ausbildung legen. Es ist auch zu prüfen, auf welche Art nach der Schulpflicht, die weitere Entwicklung der Jugendlichen, die keine Ausbildung absolvieren, verfolgt und beobachtet werden kann. Bildungsfähigkeit erlangen Leistungsschwachen Jugendlichen fehlen oft die Grundlagen zu einer beruflichen Ausbildung. Es fehlt an elementaren Kompetenzen, die es braucht. An der Schwelle zur Ausbildung und nach gescheiterten Anläufen zeigt sich oftmals, dass es erst darum gehen muss, die Bildungsfähigkeit herzustellen. Niederschwellige Zubringer-Angebote sind zu entwickeln, um den Betroffenen den Anschluss an Regelangebote zu ermöglichen. Diese Angebote müssen differenziert und auf das Individuum zugeschnitten sein, wenn sie Wirkung erzeugen sollen. Lehrstellenmarkt ergänzen In den meisten Fällen vermag der Lehrstellenmarkt die Mehrzahl der auszubildenden Jugendlichen aufzunehmen. Dies macht die Stärke des schweizerischen Bildungssystems aus. Mit entsprechenden Kampagnen der Wirtschaft gelingt es auch immer wieder, das Angebot auszuweiten. Gleichwohl geht die Rechnung jährlich für mehrere Tausend Jugendliche nicht auf. Vorrang muss dabei das Recht auf eine angemessene Ausbildung haben. Entsprechend sollen fehlende Lehrstellen allenfalls auch durch den Staat bereitgestellt werden. Dies war früher durchaus üblich und wurde nicht als ordnungspolitischer Sündenfall betrachtet. Wo marktwirtschaftliche Mechanismen nicht genügen und steuerliche Impulse abgelehnt werden, muss die öffentliche Hand die Möglichkeit erhalten, ergänzend einzugreifen. Der Hinweis auf eine längerfristige Entlastung durch die Demografie nützt den heutigen Jugendlichen nicht und könnte sich erst noch als Trugschluss erweisen. Lehrstellen für Leistungsschwache Leistungsschwache Schulabgängerinnen und Schulabgänger haben heute oftmals keine Chance, eine ihren Fähigkeiten entsprechende Ausbildungsstätte zu finden. Dies hängt mit den immer höheren Anforderungen der Arbeitswelt zusammen, aber auch mit den Ansprüchen der Berufsverbände und Unternehmen. So werden Leistungsschwache von Übergangsangebot zu übergangsangebot weitergereicht. Eine integrierte Strategie verlangt, dass auch für leistungsschwächere Absolventen und Absolventinnen Optionen geschaffen werden, eine stabile Ausbildung über zwei bis drei, zumeist für die Entwicklung entscheidende Jahre zu absolvieren. Zertifikatslehren sind Beispiele für mögliche Wege. Auch hier ist die öffentliche Hand aufgefordert zu investieren. Es ist nicht einsichtig, weshalb sie sich hier nicht engagieren soll, sondern erst in der Form von Beschäftigungs- und Qualifikationsprogrammen der Sozialwerke oder der Sozialhilfe. Frühe Hilfe wäre wirksamer. Der Grundsatz: Für alle ein Ausbildungsplatz muss auch für die Leistungsschwächeren gelten. Dabei müsste auch für die Arbeitgeber Anreize geschaffen werden, leistungsschwächere Jugendliche aufzunehmen. Individuelle Unterstützung Erfahrungen haben gezeigt, dass eine individuelle Unterstützung der Jugendlichen am übergang zu Ausbildung und Erwerbsleben am meisten Erfolg verspricht. Coachings, Trainings und individuelle Beratung sind zwar aufwändig und verlangen die erforderlichen personellen Ressourcen, führt aber in der Regel am ehesten zum Ziel. Im Zuge der Rationalisierung staatlicher Dienste wurden in den letzten Jahrzehnten viele Angebote abgebaut oder redimensioniert. Dies war in manchen Fällen im Rückblick ein Fehler. Integration der Zugewanderten Besonderen Schwierigkeiten mit der Berufsintegration stellen sich für Zugewanderte. Zweifelsohne wird vom neu gesetzlich verlangten frühen Familiennachzug eine positive Wirkung ausgehen. Gleichwohl wird es neben den Regelstrukturen in Zukunft weiterhin Sonderangebote für ausländische Jugendliche brauchen. Die Integrationsförderungskurse, die es in verschiedenen Städten gibt, haben sich als zweckmässig erwiesen und sollten gestärkt werden. Besondere Bedeutung hat für Zugewanderte die Elternarbeit, die nicht immer einfach ist. Koordination und Kooperation - Abstimmen der materiellen und finanziellen Verantwortlichkeiten Entscheidend für eine integrierte Strategie ist die Kooperation und Koordination der verschiedenen Bemühungen. Dabei wird es zweckmässig sein, die aktuellen Zuständigkeiten nicht als sakrosankt zu betrachten. Möglicherweise braucht es Verschiebungen. Insbesondere braucht es eine überprüfung der Finanzströme in diesem Bereich um sicherzustellen, dass für alle Beteiligten richtige Anreize gesetzt werden. Zentral
ist eine enge Zusammenarbeit zwischen Bildungs-, Wirtschafts- und Sozialbereich.
Darüber hinaus ist die Zusammenarbeit zwischen den drei Staatsebenen
- Bund, Kantone, Gemeinden - zu verstärken. Die SKOS hält es
für sinnvoll, die berufliche und soziale Integration junger Erwachsener
zu einem Thema der Tripartiten Agglomerationskonferenz (TAK) zu machen.
Sie muss auch ein Thema der Interinstitutionellen Zusammenarbeit (IIZ)
sein, welche sich um eine Koordination der Sozialwerke und der Sozialhilfe
befasst.
Die SKOS sieht in der Ende Jahr vom Parlament überwiesenen Motion zur Armutsbekämpfung eine ausgezeichnete Gelegenheit, dass sich der Bund in Zusammenarbeit mit den Kantonen vermehrt der Thematik annimmt. Der besonderen Situation Jugendlicher und junger Erwachsener sollte im Rahmen einer Strategie zur Bekämpfung von Armut vordringliche Bedeutung zukommen. Die SKOS ist bereit, als Fachverband der Sozialhilfe zur Entwicklung einer solchen Strategie beizutragen. Entscheidend wird sein, ob sich auch die Unternehmungen und Gewerbebetriebe für die Formulierung und Umsetzung einer solchen Strategie gewinnen lassen. Sie sind ebenfalls wichtige Akteure in der Berufsausbildung, auf die es ankommt. Nicht nur für die Bereitstellung und Ausgestaltung von Lehrstellen, sondern auch für die politische Akzeptanz all der anderen Massnahmen, welche Teil einer integrierten Strategie im Interesse der Jugendlichen und der Gesellschaft darstellen.
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